L’implomatie, que nous définissons comme l’ensemble des principes, méthodes et actions permettant de gouverner harmonieusement les affaires intérieures d’un Etat, constitue le cadre dans lequel nous situons la présente réflexion analytique sur la nouvelle stratégie de développement territorial mise en place par le gouvernement. Le thème et un tournant dans la gestion des affaires publiques ; il mérite amplement que l’on s’y attarde.
En présentant son programme d’action au terme de sa campagne électorale, le candidat Romuald Wadagni avait annoncé une évolution importante de la politique du développement : celle-ci serait désormais axée sur les territoires et organisée autour de pôles géographiques. L’annonce avait de prime abord suscité des interrogations, mais une communication soutenue s’est ensuite employée à expliquer et à faire admettre le bien-fondé de la nouvelle orientation. Nous voudrions pour notre part examiner cette innovation sous plusieurs angles, car elle est de taille et devrait être analysée avec attention afin que les générations futures comprennent sa portée ; quel en est l’objectif, quelle en est la philosophie et surtout quels rôles respectifs doivent jouer les différents acteurs territoriaux ?
L’objectif
Le nouveau septennat entend donner une place beaucoup plus importante aux territoires en matière de conduite du développement. L’objectif affiché est d’en faire des espaces de création de richesses, d’emplois et d’amélioration des conditions de vie en s’appuyant davantage sur leurs potentialités propres. Six pôles sont ainsi appelés à constituer les nouveaux espaces dudit développement et de mise en cohérence de l’action publique dans ce domaine. Chaque pôle devrait pouvoir s’appuyer sur ses potentialités économiques, ses infrastructures, son capital humain, son tissu entrepreneurial afin d’en tirer le meilleur parti. Mais tout objectif, et à fortiori toute stratégie, repose nécessairement sur une philosophie d’action.
La philosophie
Il s’agit, en réalité, d’une nouvelle conception de l’action publique en matière de développement. L’on passe progressivement d’une politique conçue à l’échelle nationale à une politique davantage territorialisée, prenant appui sur des espaces géographiques déterminés. Le programme 2026-2033 présente précisément cette évolution comme étant le passage d’une logique de croissance nationale à une logique de développement de territoires. La question est alors de savoir dans quel cadre géographique cette nouvelle orientation peut concrètement être mise en œuvre.
Le cadre géographique : justification
- Les cadres existants et leur inadéquation au projet
De quels espaces disposons-nous actuellement susceptible de mettre en œuvre cette nouvelle conception du développement ? Le pays dispose principalement de deux espaces d’intervention opérationnelle : le département et la commune. Le département est une circonscription administrative de l’Etat. Il constitue un cadre de déconcentration des services centraux et le préfet qui le dirige représente le pouvoir central. A ce titre, il répercute et exécute sur son espace les directives de l’Autorité centrale. Le département n’a donc pas d’autorité propre et il est une entité sans objectif de développement.
Par ailleurs, les 12 départements présentent des superficies très disparates allant de l’Alibori avec ses 26 242 km2, au Littoral avec ses 79 km2. Une telle disparité ne permet pas d’en faire, pris isolément, des espaces suffisamment homogènes et suffisamment vastes pour porter toutes les composantes d’une politique de développement territorial de grande envergure.
Puis il y a les communes qui elles, sont des collectivités territoriales décentralisées au nombre de 77. Aux termes de la loi 2021-14 du 20 décembre 2021 portant code de l’administration territoriale, le maire exerce principalement des fonctions politiques, d’orientation, de police et d’officier d’état civil. Il a perdu la fonction d’ordonnateur du budget communal qui relève désormais d’un Secrétaire Exécutif nommé par le gouvernement. Dès lors l’on ne voit pas bien comment faire de lui le principal moteur d’une politique de développement du moment que l’essentiel des leviers financiers de la commune ne relève plus directement de lui. A cela s’ajoute la grande disparité des communes, tant par leurs superficie que par leurs potentialités économiques. Certaines sont suffisamment vastes pour porter des projets d’envergure tandis que d’autres disposent de territoires beaucoup plus limités. Les cas de Tchaourou avec 7 256 km2 et Porto Novo avec 1490 km2 en sont l’illustration. Disparité d’étendues certes, mais également disparité dans les atouts dont bénéficient déjà à des degrés diverses certaines communes. Il serait donc difficile de faire reposer sur chacune des 77 communes, prises isolément, une politique de développement économique structurante et comparable pour raison d’équité face aux indicateurs de résultats. Alors que faire sinon rechercher un autre espace territorial susceptible de répondre à cette nouvelle ambition de développement régional ?
- Un cadre territorial pertinent : le pôle de développement
Peut-être le Président s’est-il inspiré de l’expérience des pôles de développement agricole ? Toujours est-il qu’iI a retenu 6 pôles de développement économique avec une superficie moyenne de 19.127 Km2, suffisamment étendus pour permettre la mise en œuvre des différentes composantes de la politique de développement qui leur est assignée. Il faut dire par ailleurs que ces 6 entités ont une certaine résonnance dans la mémoire collective qui leur donne de la légitimité, si l’on peut dire ainsi. En effet, le pays avait connu, avant l’avènement des douze départements, une organisation territoriale fondée sur six grandes entités. En tout état de cause, le choix du pôle apparait comme une réponse à la difficulté réelle de trouver un espace suffisamment vaste dépassant les limites de la commune et suffisamment cohérent pour permettre une véritable politique économique territorialisée.
Quelques observations sur le principe des pôles
D’aucuns estiment que les structures existantes auraient pu jouer le rôle des pôles économiques et que la création des délégués généraux entrainera des charges supplémentaires pour l’Etat. La réponse est que la nouvelle fonction se veut avant tout économique et opérationnelle, tandis que les structures existantes sont essentiellement administratives. Quant à la question de l’incidence financière, elle devra être appréciée à l’aune des résultats obtenus. Si les délégués généraux parviennent à mobiliser davantage d’investissements, à faire émerger des projets structurants, à créer des emplois et à générer de nouvelles richesses, leur coût pourra être considéré comme un investissement. Dans le cas contraire, les critiques de cette innovation trouveraient naturellement matière à s’exprimer d’autant qu’ils stigmatisent le fait qu’il y a déjà 7 pôles de développement agricole pilotés à grands frais par des agences territoriales agricoles censées stimuler la production et la transformation locale dont on n’aurait pas évalué la plus-value qu’ils ont apportée jusqu’alors. La différence essentielle réside toutefois dans la vocation des nouveaux pôles : il ne s’agit plus de secteurs économiques spécialisés mais de pôles ayant vocation à embrasser l’ensemble des activités économiques du territoire. Et ce n’est pas pour rien qu’on a adjoint le qualificatif ‘’ général’’ au délégué.
Le délégué général : chef d’orchestre, coordonnateur ou véritable acteur de développement ?
Il faut bien reconnaître que les attributions du délégué général entretiennent encore un certain flou dans les esprits que les déclarations officielles ne suffisent pas à dissiper entièrement. Nous faisons la synthèse desdites déclarations et de nos commentaires.
Selon les orientations présentées, le délégué général est appelé à être le « chef d’orchestre » du développement opérationnel sur son territoire d’intervention. Derrière l’image se profilent en fait trois fonctions complémentaires. La première est celle du coordonnateur: il devra assurer, au niveau local, la cohérence des interventions et des projets déjà initiés ou réalisés par l’Etat et les communes, favoriser la complémentarité entre les acteurs et suivre l’exécution des investissements. La seconde est celle de l’acteur du développement : il devra être en mesure d’identifier lui-même des potentialités, de faire émerger des projets et de contribuer à leur réalisation. Il est également celui qui devra mobiliser et dynamiser l’ensemble des acteurs territoriaux que sont les maires, les préfets, les artisans, les éleveurs et le secteur privé. La troisième fonction est celle du facilitateur : il fera converger les différentes forces vers une vision commune du développement, sans toutefois se substituer ni aux maires ni aux préfets. En définitive, le chef, de l’Etat le présente comme « un cadre de mission et de terrain », un acteur/coordonnateur/facilitateur d’écosystèmes économiques territoriaux
Mais alors qui est réellement responsable du pôle ?
C’est ici que se situe à notre sens, la véritable question ; et nous la posons à travers le système d’évaluation. L’Etat entend fixer aux délégués généraux des indicateurs de résultats tels le volume des investissements mobilisés, le nombre de projets effectivement engagés, l’éradication de l’extrême pauvreté, la création davantage de richesse et d’emploi, l’amélioration des conditions de vie des populations. Nonobstant la légitimité de l’évaluation inhérente à toute responsabilité, il est de notre opinion que l’on ne peut demander raisonnablement à quelqu’un d’atteindre des objectifs sans lui donner les instruments nécessaires pour agir tout comme l’on ne peut évaluer un responsable sur des résultats qu’il ne maitrise pas directement . Sa responsabilité devrait donc être appréciée en fonction de ses pouvoirs réels, de ses moyens d’action et des résultats qui relèvent effectivement de son intervention. Il conviendrait ainsi de distinguer deux catégories d’indicateurs : les obligations et résultats directement imputables au délégué général d’une part ; les résultats globaux du pôle, qui dépendent de l’action conjuguée de plusieurs acteurs d’autre part. Cette distinction parait essentielle pour éviter que le délégué soit tenu responsable de performances qui dépendent, en réalité, de décisions prises ailleurs. La question qui se pose alors est : qui sera réellement responsable du pôle ?
Pour un délégué général véritablement responsable d’un pôle de guichet stratégique de développement
Une alternative mérite d’être examinée : celle qui force l’esprit, et qui suggère de faire du délégué général le véritable animateur économique du pôle sans pour autant empiéter sur les compétences qui appartiennent légalement au maire ou au préfet. Il pourrait alors être personnellement responsable d’un certain nombre d’obligations précises. Il conviendrait alors de distinguer les obligations propres du délégué général des résultats collectifs du pôle. Parmi ces obligations propres pourraient figurer l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie de développement du pôle, l’identification des potentialités économiques et des projets structurants, la coordination effective des communes et des services concernés, la mobilisation des investisseurs et des partenaires, la recherche de financement, le rapprochement des collectivités du secteur privé, la facilitation des partenariats et l’identification des possibilités de financement. Dans cette approche le délégué ne risque pas de se substituer ni au maire ni au préfet. Nous voyons le maire rester maire de sa commune et dans les fonctions qu’il assume actuellement ; le préfet rester dans son département avec ses fonctions actuelles et le délégué général responsable intégral du pôle. Le maire, le préfet et le délégué général ne doivent pas être perçus comme trois autorités qui se disputent le même espace mais trois acteurs aux responsabilités différentes, mais convergeant vers une même finalité : le développement et le bien-être des populations. Et c’est précisément là que l’implomatie pourrait trouver son sens en organisant les relations entre les institutions, en favorisant le dialogue, en prévenant les conflits de compétence, en recherchant les complémentarités et en faisant prévaloir l’intérêt général. Le pôle pourrait ainsi devenir une sorte de guichet stratégique du développement territorial particulièrement intéressant pour attirer les investisseurs de tous bords.
Ambassadeur Candide Ahouansou
