L’applaudimètre, à moins d’être manipulé, ne trompe jamais sur la portée et la popularité d’une mesure annoncée au peuple par l’autorité politique. Son intensité a été particulièrement révélatrice chaque fois que, lors de sa cérémonie d’investiture, le président Wadagni évoquait une mesure à caractère social susceptible de répondre aux attentes de la population. Encore faudrait-il que celle-ci appréhende correctement la substance de ce qui lui est proposé.
Généralement, dans un contexte de bonne gouvernance, toute politique publique s’inscrit dans une stratégie prédéterminée. En l’occurrence, la politique sociale du gouvernement repose sur le cadre institutionnel dénommé « Projet ARCH ». L’objet de notre réflexion n’est pas tant de remettre ce cadre sur le tapis que d’envisager les amendements susceptibles de lui permettre de répondre pleinement aux nobles objectifs poursuivis par le président Wadagni en matière de généralisation de la protection sociale.
LE PRÉALABLE DE LA DISTINCTION DES TERMES EN POLITIQUE SOCIALE
Cette mise au point est d’autant plus nécessaire que, dans le discours relatif à la protection sociale, la confusion est fréquente et nuit à la clarté de l’analyse.
- Acte de développement et acte social
On a tendance à qualifier de social tout acte de développement dès lors qu’il est réalisé dans un milieu défavorisé. Ce faisant, l’on se focalise sur sa résultante sociale en faisant abstraction du fait qu’il s’agit avant tout d’un acte de développement dont le caractère social n’est qu’une conséquence.
- Acte social et acte de protection sociale
Bien qu’elle procède d’une démarche fondamentalement sociale, la protection sociale s’en distingue par sa spécificité, à savoir la couverture du risque maladie et de la vieillesse, ainsi que par sa vocation à être généralisée à l’ensemble de la population.
Par ailleurs, l’on peut se demander si le fait de soigner un malade en danger de mort sans considération préalable de sa capacité à prendre en charge les frais y afférents relève d’un acte social ou simplement d’une assistance à personne en danger. Le gouvernement vient de prendre une décision hautement salutaire en mettant à la disposition des centres de santé publics les ressources nécessaires à cette assistance. Il s’agit d’une avancée qui aurait dû intervenir depuis fort longtemps. Nous ne pouvons que nous en féliciter. Toutefois, un tel acte visant à préserver la vie en situation d’urgence peut-il être considéré, à lui seul, comme un acte de protection sociale ? La question mérite d’être posée.
UNIVERSALITÉ DE LA PROTECTION SOCIALE ET COMPOSANTES CLASSIQUES
La protection sociale est consacrée par plusieurs instruments juridiques internationaux, notamment la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies. À ce titre, elle constitue une obligation à laquelle tout État moderne est appelé à souscrire.
Dans son acception la plus courante, elle repose principalement sur deux piliers : l’assurance maladie et l’assurance retraite. Il convient de préciser que l’assurance maladie couvre à la fois les soins de santé et les médicaments.
LE CADRE INSTITUTIONNEL ACTUEL DE NOTRE PROTECTION SOCIALE ET SON ORIENTATION SOCIOÉCONOMIQUE
Le cadre institutionnel de notre politique sociale est dénommé Assurance pour le Renforcement du Capital Humain (ARCH). Il comprend quatre volets : l’assurance maladie, la formation des artisans, les crédits accordés aux artisans ainsi formés et l’assurance vieillesse.
Par sa composition même, ARCH apparaît davantage orienté vers le renforcement du capital humain que vers la seule protection sociale. Les attributions du ministère qui en assurait la tutelle renforcent cette impression. En effet, ce ministère avait également en charge la microfinance et portait la dénomination de ministère des Affaires sociales et de la Microfinance.
On comprend alors que, dans cette conception de la protection sociale étroitement liée aux préoccupations économiques, aient été introduites des notions telles que celles de « pauvres extrêmes » et de « pauvres non extrêmes ». Il est d’ailleurs précisé que le programme ARCH est destiné aux couches les plus démunies des secteurs de l’agriculture, du commerce, du transport, de l’artisanat, de l’art et de la culture, ainsi qu’aux personnes sans activité génératrice de revenus.
Tout cela paraît conforme au choix fait par le gouvernement de procéder par étapes en accordant, dans un premier temps, une attention particulière aux couches les plus démunies.
En matière de santé, l’État prend en charge l’intégralité des frais des pauvres extrêmes et la moitié de ceux des pauvres non extrêmes.
En matière de retraite, le travailleur cotise selon ses moyens. L’épargne ainsi constituée est destinée à lui procurer un revenu lorsqu’il cessera son activité professionnelle.
De tout ce qui précède, il convient de reconnaître que cette politique procède davantage de l’assistance que de l’assurance classique, particulièrement dans le domaine de la santé. ARCH apparaît ainsi comme une formule transitoire destinée aux populations les plus pauvres dans l’attente d’une généralisation de la protection sociale.
La question est alors la suivante : faut-il poursuivre dans cette logique d’assistance ciblée ou le moment n’est-il pas déjà venu d’assurer une protection sociale à l’ensemble des Béninois ?
COMMENT EST ENVISAGÉE LA GÉNÉRALISATION DANS LE CADRE INSTITUTIONNEL ARCH ?
L’État envisage cette généralisation à travers le mécanisme de l’assurance obligatoire, dans lequel l’employeur supporte 80 % de la prime tandis que l’employé en assume les 20 % restants.
Ce mécanisme est classique, mais il a largement montré ses limites dans notre contexte.
Comment les choses se passent-elles en réalité ?
Soit l’employeur choisit simplement de ne pas déclarer son employé. Celui-ci, souvent dans l’ignorance de ses droits, ne formule aucune réclamation alors qu’il perd, sans toujours en avoir conscience, le bénéfice de sa couverture maladie et de ses droits à la retraite.
Soit l’employeur persuade son salarié que sa déclaration lui serait préjudiciable parce qu’elle entraînerait une retenue de 20 % sur son salaire, en omettant de préciser qu’il économise lui-même les 80 % qu’il devrait normalement verser à l’ État . Cet argument trouve souvent un écho favorable et le salarié demeure exclu du système de protection sociale malgré les prescriptions de l’État. Le pire, c’est lorsque l’employeur retient les 8 pour cent sur le salaire de l’employer sans les reverser à l’État .
La principale préoccupation réside dans le fait que l’assurance demeure étroitement liée à la fiche de paie. Or, quelle est aujourd’hui la proportion des salariés dans la population béninoise ? Et qu’en est-il du vaste secteur informel ainsi que des personnes sans emploi ? Il est vrai que le narratif de ARCH exclut de l’assurance maladie “ les non pauvres” du secteur informel. Il exclut également de la couverture retraite les populations du secteur informel et du milieu rural.
QUELLE APPROCHE CONVIENT-IL DONC D’ADOPTER ?
L’approche universelle, certainement. Une telle orientation suppose toutefois une évolution du cadre institutionnel ARCH. Celui-ci devrait être généralisé et fondé sur deux principes fondamentaux : l’égalité et la solidarité.
L’égalité, parce que tous les citoyens sont égaux devant la maladie et doivent, par conséquent, bénéficier du même traitement. La solidarité, parce qu’elle demeure la valeur qui rassemble les peuples et permet à chacun de contribuer selon ses capacités afin que tous puissent être protégés.
ARCH devrait ainsi intégrer pleinement ces deux dimensions, notamment une solidarité permanente qui commencerait dès les premières années de la vie et ne s’éteindrait qu’avec la mort.
Cette nouvelle approche se voudrait donc égalitaire et solidaire tout au long de l’existence.
COMMENT FINANCER CETTE GÉNÉRALISATION ?
La généralisation d’ARCH exige des ressources pérennes et une assiette fiscale suffisamment large.
L’option que nous avons toujours privilégiée repose sur une consommation de masse concernant l’ensemble des citoyens, indépendamment de leur statut professionnel.Elle présente l’avantage d’assurer un renouvellement continu des ressources grâce à la consommation quotidienne du produit concerné. Celui-ci doit également être peu exposé aux aléas susceptibles d’affecter durablement son niveau de consommation.
À cet égard, la boisson embouteillée nous paraît constituer un support fiscal approprié. Nous buvons depuis notre naissance jusqu’à notre mort et, lorsque nous ne disposons pas des moyens de nous offrir une boisson, quelqu’un d’autre finit généralement par nous l’offrir.
QUE VISONS-NOUS ?
Notre objectif est simple : que le malade n’ait rien à payer lorsqu’il tombe malade.Il n’aurait rien à payer au moment des soins parce qu’il aurait déjà contribué, par anticipation, au financement du système à travers les taxes spécifiques prélevées sur les boissons embouteillées.
CONSTITUTION DU FONDS DE PROTECTION SOCIALE
Les taxes ainsi perçues seraient collectées par les services compétents du ministère des Finances, notamment l’administration douanière, puis reversées à l’organe gestionnaire du Fonds de protection sociale.
UNE GESTION AUTONOME
Les taxes spécifiques prélevées sur les boissons embouteillées pour alimenter le Fonds de protection sociale devraient être soustraites au principe de non-affectation des ressources publiques afin de préserver leur destination exclusive et de garantir l’autonomie de gestion du fonds.
FONCTIONNEMENT
Sur présentation de sa carte d’affiliation, le bénéficiaire aurait accès aux consultations, aux soins et aux analyses médicales sans aucun débours. Les médicaments seraient pris en charge à hauteur de 80 %. Cette différence de traitement s’explique par le fait que les médicaments empruntent un circuit commercial dont l’État ne maîtrise pas totalement les mécanismes de fixation des prix.
LES MUTUELLES
Comme nous l’avons indiqué précédemment, la fiche de paie ne saurait constituer le socle d’une protection sociale adaptée aux réalités de notre pays. Les cotisations, qu’elles soient obligatoires ou volontaires, pourraient alors servir à constituer des mutuelles dont la vocation serait de compléter les remboursements assurés par le régime général.
Ainsi, les prélèvements actuellement effectués sur les salaires des fonctionnaires pour alimenter le Fonds national des retraités pourraient être orientés vers des structures mutualistes. Il en serait de même pour les agriculteurs qui, tout en bénéficiant de la généralisation de la couverture sociale, pourraient librement cotiser à une mutuelle destinée à renforcer leur niveau de protection.
Ainsi conçue, la protection sociale universelle reposerait sur un régime de base financé par la solidarité nationale et sur des mécanismes mutualistes complémentaires permettant à chacun d’améliorer sa couverture selon ses besoins et ses moyens.
Ambassadeur Candide Ahouansou
